李虎配合宋軍北伐，大宋開通河東路邊境榷場，這個約定對大宋明顯有利，按道理此刻馬擴應該拿出聖旨了。你要人家替你賣命，總要哄哄人家，給點好處，這是人之常情，誰知馬擴不但不把聖旨拿出來，反而和李虎繼續商談藩鎮的事。
董耘擔心激怒李虎，私下勸說馬擴，先把北伐的事搞定，等到幽燕收復了，再談藩鎮的事也不遲。馬擴不同意。“燕雲是一個整體，做為中原屏障，兩者缺一不可。如今雲朔已被李虎所控制，而幽燕還在契丹人手上，李虎掌控著燕雲戰場上的主動權，他可以憑藉自己的實力，要挾訛詐大宋，甚至在背後算計大宋，圖謀中原。我和他打了多年交道，可以說是看著他一步步走到今天，這個人卑鄙無恥，陰險毒辣，血腥殘忍，更有翻手為雲覆手為雨的高超手段。我們若想牢牢控制他，不至於養虎為患，那現在就要利用其羽翼未豐之際，用繩子捆住他，用籠子困住他，否則將來就不是尾大不掉，而是禍害無窮了。”
藩鎮的事非常復雜，不但牽扯到雙方利益，更直接影響未來的天下形勢，再加上歷史上藩鎮之禍的前車之鑑，所以大宋皇帝和朝中的宰執們一致認為，這件事要馬上定下來。現在李虎還沒有在代北立足，還迫切需要大宋援助的時候，這時候商談對大宋有利，大宋可以以最小代價換取最大利益，可以最大程度地減少李虎對未來國運造成的影響。
這也是大宋皇帝非常慷慨地賜封李虎為王的原因所在，但執行者馬擴把順序改掉了，他的意圖是如果談判失敗，李虎對大宋虎視眈眈，那這個王不封也罷，免得給大宋丟臉。
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藩鎮，又叫方鎮，主要是在邊境和重要地區設節度使、觀察使，掌管當地軍政，兼管民政、財政，服從朝廷指揮，貢賦輸納中央，職官任命出於朝廷，如果藩鎮長官居心叵測，不服從朝廷，不輸貢賦，那就形成了軍事割據，由此演變為藩鎮之禍。
大宋皇帝願意接納李虎，願意拜李虎為藩鎮，條件就是服從朝廷指揮。當初李虎盤駐遼西，實力弱小，歸返之日遙遙無期，大宋皇帝出於收復故土的需要，一口就答應了，並且派了個特使李綱一直待在李虎身邊，名為建立聯系實為監控，好在李綱擺正了自己的位置，只看不說，雙方關係一直很不錯。現在形勢變了，李虎佔據了大同，收復了雲朔，實力強了，而大宋和契丹人也撕破了臉，要北伐了，於是這個藩鎮的事要正式談談了，否則麻煩大了。
馬擴奉旨談判，把藩鎮的責權利一一解釋清楚。
雲中路所屬州縣就是李虎的藩鎮，李虎主掌軍政財大權，服從朝廷指揮，貢賦輸納中央，職官由朝廷任命，也就是說，雲中路是大宋的疆域了，雲中路的軍隊、州縣、百姓都是大宋的了，雲中路各項制度都要遵從大宋律，從官制、軍制、賦稅制、律法等等都要遵循大宋的制度來執行。
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從常理上來說，大宋皇帝和大宋朝廷制定的藩鎮制度完美無缺，可惜，他們忽略了一個重要的問題，李虎和遼東義軍是造反起家的反賊，他們的宗旨是殺虜復漢，他們有非常強的實力，你用這種藩鎮制度想換取山後九州和他們的忠誠，未免太天真了。
李虎也拿出了自己的方案。他和義軍將帥們預料到大宋使者要來，預料到大宋皇帝和朝廷要急於以藩鎮的形式收回山後九州，擴大大宋的版圖，所以他們早在新年之前就擬製好了這個方案。
馬擴和董耘拿起來一看，當即火冒三丈。按照這份方案，李虎不是藩鎮，而是事實上的藩屬國。藩屬國擁有自己的疆土，自己的軍隊，自己的制度，是一個完全獨立的王國。，諸如大宋和西夏、大宋和高麗之間的關係，雖然李虎沒有在方案中公開說自己要立國稱王，但事實上他就是一國之君了。
這和大宋的藩鎮制度根本就是兩回事，這也是大宋絕對不能接受的事。
大宋皇帝和朝廷最擔心的事還是不可避免的出現了。馬擴怒氣沖天，氣呼呼地看向陪坐一側的李綱，你在李虎身邊幹什麼？整天喝酒吃肉玩女人啊？這麼大的事你都不知道？李綱的確不知道，他一直在遼西，最近才跟著羅青漢到了大同，關於李虎要求藩屬國地位的事，他一無所知。
雙方條件有天壤之別，沒辦法談，所以馬擴強忍怒氣，問道：“按照使相的意思，你要在代北立國稱王了？”
李虎微微一笑，搖了搖手，“要稱王我早就稱王了，何必等到將來？代北處在宋、遼、金和西夏的四面包圍之中，我如果在這裡稱王，不是自尋死路嗎？”李虎指指身邊的董小丑、羅青漢、黃涉等人說道，“我們的意思是，義軍剛剛到雲朔，立足未穩，如果馬上實施大宋的制度，必然會引起混亂，這對我們非常不利，不如暫時安於現狀，先配合宋軍北伐，先把幽燕拿回來，然後再看看形勢發展。如果條件許可，我們再慢慢改，一步步來。”停了一下，他又補充道，“燕雲兩地被契丹人統治了將近兩百年，一直實行漢蕃共制，一國兩制之策深入人心，假若要全部推翻，前提要有一個穩定的形勢，要做大量的準備工作，要制定一個過度政策，以確保燕雲的穩定和漢蕃百姓的生存。”
馬擴冷笑，不再說話。這件事他要馬上回奏汴京。李虎的野心已經暴露無疑，但因為遼東形勢非常不好，李虎又沒有在雲朔站住腳，所以他暫時還不敢立國稱王，大宋還有挽回局面的時間和機會，至於李虎所說的幾個理由，他一個也沒有聽進去。
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藩鎮商談陷入僵局。
李綱出面斡旋。他認為大宋皇帝、朝廷，包括特使馬擴都太急了，根本無視遼東現狀，無視燕雲十六州的實際情況，匆匆忙忙就要搞定李虎，就要把大宋的制度全盤推行到燕雲十六州，這不僅僅是急功近利，更具有非常大的危險性。正如李虎所言，燕雲十六州被契丹人統治了將近兩百年，長期以來實行的都是一國兩制，突然之間把這些制度全部推翻了，把有利於燕雲穩定的漢蕃共制給全盤否定了，把寬鬆的經濟制度全部廢止了，必定會引起混亂，其後果難以想像。相比起來，李虎的方案則考慮周全，把未來形勢和燕雲實際結合起來，以穩定和發展為主旨，從遼國的制度逐漸過度到大宋的制度，從而確保燕雲的安全。
馬擴對此則嗤之以鼻。燕雲本來就是中國舊土，燕雲漢人和中國人是同宗同源，燕雲漢人為了推翻契丹人的統治，前赴後繼，浴血奮戰，到了今天，大宋終於可以收復故土了，當燕雲迴歸之日也必是燕雲漢人歡欣鼓舞之時。到了那一天，燕雲漢人難道還願意遵從漢蕃共制？難道還願意繼續遵從契丹人的律制？當然不會，他們會遵從大宋皇帝的旨意，會以遵從天朝的律制為榮耀。
李綱反駁。燕雲漢人脫離中國將近兩百年，尤其自澶淵之盟後，大宋事實上放棄了北伐，拋棄了燕雲漢人，這種怨恨和恥辱一直積壓在燕雲漢人的心裡，同時因為這種心理導致他們也放棄了中國，轉而認同契丹人，轉而接受契丹人的統治，這種心理轉變的後果很可怕。當大宋人以拯救他們的姿態出現時，他們可能不願意接受被拯救者的身份，他們可能認為大宋摧毀了他們的王朝，摧毀了他們的家園，繼而會更加怨恨大宋人。這個時候，大宋人應該理解燕雲漢人，給他們改變觀點的時間，撫慰他們受傷的心靈，假如大宋人以拯救者的姿態高高在上，肆意妄為，改天換地，甚至推行各種制度像盤剝大宋百姓一樣欺壓燕雲人，敲骨吸髓，勢必極其民憤，引起動盪，燕雲有可能失而復得。
馬擴大怒，質問李綱，“你在遼西待了兩年多的時間，你難道還不瞭解李虎？他雖然現在不稱王，但不代表他將來不稱王。現在他的羽翼未豐，翅膀還沒有長硬，還不具備稱王的條件，但一旦給他時間，給他穩定了雲朔，擴充了實力，他難道還會安安心心做個藩鎮？他難道不會覬覦中原，圖謀王霸之業？”
“控制藩鎮的關鍵不是你如何削弱藩鎮的實力，而是如何擴充套件皇帝和朝廷的實力，當皇帝權柄在握，當朝廷實力強悍，試問哪個藩鎮敢造反？哪個藩鎮敢和朝廷對抗？”李綱也生氣了，怒聲說道，“削藩之策歸其實就是恐懼，就是害怕，就是膽怯，歸根結底就是皇帝孱弱，朝廷心虛，國家沒有實力。這種情況下，你越是削藩，帶來的禍亂越大，相反，假若大宋強大，皇帝還控制不了一個李虎？對於現在的大宋來說，收復燕雲就能保證北疆安全，北疆安全了，大宋才能更好的條件進行改制，如果君臣齊心，勵精圖治，假以時日，李虎算什麼？你給他一百個腦袋他也不敢造反。”
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兩人觀點相左，誰也說服不了誰，最後馬擴一甩手，憤怒地說道：“你辜負了官家的期望，也沒有盡到一個特使的職責，你還是回汴京吧。我回去後代你奏稟官家，你回去吧，叫官家另外派一個人來。”
“我為什麼要走？”李綱一口拒絕，“我的使命是收復燕雲，燕雲沒有收復，我絕不回汴京。”
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