民國初年第一次府院之爭，相爭的兩方是總統黎元洪和總理段祺瑞，這兩人的爭鬥折射著當時中國的政治格局。在袁世凱死後，段祺瑞無論在資歷還是實力方面，都當仁不讓地成為了北洋系的代表，而黎元洪則成為了中間勢力和革命黨人比較親密的合作伙伴。以這兩個人背後的政治力量來看，實力相距是懸殊的，但是職位高低略微彌補了黎元洪實力的不足。當然僅憑這點黎元洪還是無法和段祺瑞的北洋系抗衡。
在1917年，府院之爭達到了一次高潮，爭端起於外交。此時正值第一次世界大戰。1917年月日，美國宣佈與德國絕交，於是段祺瑞和黎元洪一致贊成對德宣戰，此時府院在此事上沒有矛盾。月日在段祺瑞的主持下，內閣會議透過了對德絕交案。次日段祺瑞率全體閣員到總統府，請黎元洪在對德絕交諮文上蓋印，但此時黎元洪卻拒絕蓋印。
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原來黎元洪走的是親美路線，美國對德絕交，他自然緊隨其上，而段祺瑞是親日派，美日都希望透過促使中國參戰，取得它們各自在中國的霸權，美國一旦發現中國參戰對日本的好處大於美國的好處，馬上就改變主意，不再支援中國參戰了。段祺瑞氣勢洶洶，黎元洪卻以不變應萬變，以拖延應付段總理。
段祺瑞當時不肯示弱，憑藉著軍中的威信，段祺瑞說服各省督軍和代表，一致贊成段內閣的外交政策。5月1日，內閣舉行會議，督軍團居然要求參加，軍人干政在這次會議上是徹底地體現了。當時參加內閣會議的閣員，只有可憐的個人，而軍人倒有一大半，於是宣戰案順利透過。黎元洪此時也只能屈從了。
但是黎元洪是留有後招的。本來總統已經簽署了宣戰案，國會透過應該問題不大，然而一個毀滅性的新聞，給段祺瑞以致命的一擊。英文的《京報》披露了中日秘密簽署了一億元的軍事借款，這就使得段祺瑞在國會所作關於中日之間絕無秘密外交的證詞，完全是一個謊言。
輿論大譁，藉著這個機會，一向以軟弱示人的黎元洪，突然挺直了腰桿，下令免去了段祺瑞國務總理和陸軍總長的職務。段祺瑞離京去津，並指出根據《中華民國臨時約法》，總統無權撤銷總理的職務，不承認黎元洪的免職令。至此第一次府院之爭白熱化，又到了只有槍炮才能解決問題的程度。
府院之爭期間的“公民團”
黎元洪和段祺瑞之爭，在對德宣戰一事上愈演愈烈，雙方針鋒相對，誰也不肯做出讓步。黎元洪認為，“大總統有宣戰媾和的特權”，而段祺瑞則認為，“總統雖有特權，責任則在內閣。總統既不對國會負責，又可以推翻內閣的決議案，這樣的總統就像專制皇帝一樣！”因此，對德宣戰其實反映的是話語權之爭。
可是段祺瑞遇到的不僅有黎元洪的反對，還有來自國會的阻力。1917年5月日，對德宣戰案提交到國會，5月8日，國會開會討論，沒能形成統一意見。段祺瑞之所以急於參戰，是為了取得日本的貸款，好對付孫中山領導的革命力量。
為了爭權獲勝，段祺瑞效法袁世凱，僱傭社會盲流組成了一個“公民團”，假造民意，脅迫國會透過對德宣戰案。
當天，北京城突然冒出“愛國公民”、“陸海軍人代表”、“北京政學商界代表”、“北京市民”等遊行隊伍。他們約有000多人，手持白旗，從四面八方聚集到國會附近，要求國會議員透過對德宣戰的提案。當時現場的軍警並沒有驅散他們。“公民團”威嚇經過的議員，軍警也置若罔聞。“公民團”提出三個意見：
一是要求國會當天透過對德宣戰案；二是國會如果不透過宣戰案，要求解散國會；三是政府如不肯解散國會，他們將摧毀國會。總之，不透過對德宣戰，他們就會採取更激烈的手段。
雙方一致僵持到晚上9點，對德宣戰案遲遲未獲透過，有一些“公民團”成員開始發生騷亂，他們向議院內投擲磚瓦，恫嚇議員接受他們的要求。由於誤傷了來國會採訪的日本聯合通訊社記者中野，段祺瑞擔心引起外交事件，這才下令警察維持秩序，驅散“公民團”。
據說，那些搖旗吶喊的“公民”們，有一小部分是北京城裡的軍人和警察，大部分是乞丐、槓夫和失業遊民。他們都是段祺瑞花錢僱來“演戲”的。段祺瑞自以為做得天衣無縫，但還是被穿幫了，被傳為笑柄。
當時北京的《醒華報》刊登了一封讀者來信，一個“公民團”成員揭露了事情的經過：“鄙人來京謀事未遂。前日由同鄉合肥人陸軍部秘書譚君毅甫介紹加入公民請願團，當時言定自1點鐘起，隨大家包圍議院，每點鐘給大洋5角，散時立付。並雲，將名冊造成具報總理以後，可派一差使。鄙人如時而往。站至點半始去，並被軍警擊一槍托。當晚往尋譚先生領取公費大洋4元角5分，乃譚吝而不予。今早又往索取，譚先生避而不見面，由一少年出見，大言恐嚇。並雲：此事鬧糟，總理不肯認賬，恐怕要辦兇手，囑令閉門不出，不許再提此事。鄙人忿極，為此特請登出，俾知譚之欺人手段。”（未完待續）